8月23日，日本政府因德国没有满意的答复，于是正式宣布对德国宣战。同一天，德国代办马尔参又向袁政府表示，德国愿将胶州湾租借地无条件交还中国，但袁政府这时不敢接受，电请美国政府代为接受，然后转交给中国。可是不待美国答复，日本已向胶州湾采取军事行动了。
  英公使朱尔典是袁的好朋友，他劝袁加入协约国，袁提出了三个条件：（一）由协约国垫款整顿中国兵工厂，并请英法两国专家帮助中国制造军火，提高质量，以应协约国之需；（二）协约国未经中国同意，不得签订与中国有关的条约；
  （三）上海租界不得包庇中国政治犯。
  袁这个参战条件，前两项是想拉拢英国，对付日本；后一项是对付国民党的反袁活动。这时的英国，需要日本超过了需要中国，所以袁的三点要求原则上同意，但要征求俄、法、日的同意，俄法两国是同意的，可是日本则坚决反对，更进而要求：凡有关中国问题，必须先与日本磋商。
  日本认为欧战是它排斥列强在中国的势力，独霸远东的大好机会，它所顾虑的只有一个美国，因为美国未曾卷入大战漩涡，同时在中国问题上是比较主持正义的。日本首相大隈曾致电美国政府，进行试探，强调日本没有侵占中国领土的野心。可是就在这个电报发出不久，随即利用对德国宣战之名，向中国发动大规模侵略。
  民国3年9月2日，日本陆海军2万多人配合少数英军，组织所谓英日联军，突然在山东龙口和莱州附近地区登陆。照道理讲，退一万步，日本要进攻德军，只能以胶州湾德军驻防区为目标，可是日军却先侵占莱州半岛，这就证明日本的野心是乘火打劫。
  由于日军破坏了中国的中立，袁政府便遭遇到一个棘手问题，就是划定战争区域，日本要求以黄河以东为界，袁政府经过多次周折，才援引1904年日俄两国在辽东作战的前例，于9月3日照会各国使节，声明不负完全中立之责任，原文如下：
  “此次欧洲战争，所有各交战国，均系本国友邦，故本政府决意宣告中立，竭力遵行。兹先后据山东官吏报告，德国军队在胶州湾一带有行军备战各形状，日英联合军在龙口及胶州湾、莱州附近一带亦有军事行动等情。查本国与德、日、英三国同居友邦，不幸在中国境内，有此意外之举动，实属特别情形，与一千九百零四年日俄在辽东境内交战事实相仿，惟有参照先例，不得不声明在龙口、莱州及胶州湾附近，各交战国必须使用之至少地点，本政府不负完全中立之责任。此外各地，仍悉照业经公布之条规完全施行。在以上所指各地方内，所有领土、行政权及官民之生命财产，各交战国仍须尊重。”
  依照这项声明，袁政府承认潍县车站以东地区划作日德两国的交战区，以西地区为中立区。9月21日袁政府又宣布胶济路线归中国保管。
  德国驻华代办对于袁政府划定交战区域的声明，提出了严重抗议。第一次抗议是9月3日，即袁政府声明的当天；第二次抗议是9月4日；第三次抗议是9月24日。德方认为日英联军在莱州地区所采军事行动是彻底地破坏中国中立行动，中国引用日俄战争时划定战区的办法是不符国际性的，因为中国这项宣布是在日英联军已在山东半岛登陆之后，所以结果只是方便于日英联军，因此保留两项权利：（一）德国保留在适当时机可以要求的权利；（二）损害之赔偿。袁政府对德国代办的抗议，也有驳斥的理由，便是德军在青岛已经构筑工事，要把青岛当作军事根据地，所以引致日英的进攻；中国划定战区的宣布是非常适合情势的办法。
  9月6日，日军马队500人开至莱州，在城西扎营，3日后日军乃正式接收管理莱州，居民欲逃不能，四乡人民则逃散一空。接着日军又占领了平度县，军队们滥向县知事苛索，要1000头牛，2000只鸡，1000头猪，米面草料50余万斤，大车1500辆。县知事因不胜其扰，乃逃之夭夭，却又被日军捉到，像对待犯人一样加以监禁。同时日军进占即墨和胶县，自行发行军用票，占据县衙门和电报局，强占民房，反令房主人露天睡眠，令妇女在房中陪日兵。天雨则在堂屋中生火烤湿衣，把门窗桌椅拆下来引火。总之日军已把中国城镇当作了占领区，邮电员公然检查邮件，男丁被勒令挑水拾柴。日军司令部竟公然在平度县的乡村张贴布告说：“如该村有一人犯妨碍日军之罪，则该村人民全体问斩。”很多无辜乡民被认为有妨碍日军的嫌疑被杀。
  9月25日，日军占领潍县，引起了一个新的问题，就是日军这个行动超越了袁政府宣布而日政府同意的交战区域。袁政府外交部于26日由次长曹汝霖提出口头抗议，同时进一步提出正式照会。这个照会非常可笑而幼稚，内容说：“胶澳在东，潍县在西，非行军必须之路，前经声明，潍县不在战区之内，已经贵政府同意，该地军民亦经屡次晓谕，令勿惊疑，今贵国军队突有此举，使我政府失信于军民，不知是何用意？”
  29日，日驻华公使日置益访外交部孙总长，答复中国抗议，大意谓奉本国训令，胶济路为德人所经营，战争前后一直为德军输运军粮，今潍东一带虽由日方占领，但潍西一带则仍由德人暗中使用，殊于日军行军不便，以是占领之，但决不侵害中国之中立云云。这个答复，把前此承诺有关战争区域的问题避而不谈。对于日军占领胶济铁路的理由则是：（一）该铁路是德人所经营（其实按照胶济铁路条约，华股居多）。（二）德军利用此路。日方这个答复，简直是项庄舞剑，意在沛公，把胶济混为一谈，则表示日军还要进驻济南。果然，10月6日夜11时，日兵三十人，军官三人乘车进抵济南，立即占据火车站。中国外交部再提抗议，日方仍坚持其不成理由之理由，并以普通书信作为答复，交付中国外交部。其大要是：（一）山东铁路系根据胶州湾租借条约，纯系在德国政府监督权之下公产性质之德国会社，其实体上与租借地为一体的延长。（二）铁路本身为运用上绝对不可划分之物，决不能以德国经营之铁路以其在中立地带潍县以西之故得改变其性质。日本开战之目的，不仅攻击胶州湾，并拟进而根绝德国在东方经营之根据地。（三）交战区域之划定和山东铁路问题是各别的，不能混而为一。总而言之，日军的目的，至少是借此要吞并山东半岛。
  德军的根据地是青岛，日军发动攻击后，扬言六个小时之内可以攻下青岛。青岛的德国守军只有6000人，德皇威廉电令他们死守青岛，战至最后一人。德国的胶州总督华德克也公开宣称日军如果来攻青岛，将会遭到坚强的抵抗，至少要花4万人的代价，才能攻占青岛。
  自从清帝退位后，大批清皇族、王公、大臣和遗老，都迁到青岛做寓公，现在只好洒泪告别青岛，遗老如周馥、吕海寰、劳乃宣等也离开青岛，只有宗社党首领恭亲王溥伟仍留下来。
  日军于11月7日攻下青岛，德军有2300余人被俘，事前德国守军接有德皇的令电，叫他们不必死守。11月14日，胶州总督华德克被解往日本东京本愿寺监禁，这一天恰恰是德国占领青岛的17周年。
  日军攻下青岛后，袁政府乃请日军自山东半岛撤退到胶州湾租借地，可是日本政府则不加理会。袁又分别照会英日两国政府，宣告撤销前所划定的交战区域，请撤退前此占领山东半岛的各地军队。日本政府不但仍然不理，且在山东已占领的各县设立民政署，架设军用电线，驱逐青岛海关人员，完全把山东当作战利品。
  六十五、日本提出廿一条
  民国4年1月间，中国照会日本要求撤退驻留山东的军队，日本根本不理，更在1月18日以交还青岛及撤退山东戍兵为词，附列交换条件和觉书等，向袁政府要求秘密谈判。
  原来在日军攻下青岛后，日本外相加藤高明电召日本驻华公使日置益回国商讨对华的新策略。这是民国3年11月间的事。12月末日置益返回北京任所，借口回任，请求和袁面谈。1月18日，他向袁当面投递了一个文件，他说：“日本政府向大总统表示诚意，希望中日悬案能够早日解决。同时如果中国方面有诚意，也表示是大总统向日本表示善意的一个良好机会，中日悬案解决，则日本政府愿给大总统更多和更大的帮忙。日本政府郑重希望大总统一点，就是在这次商谈中，请贵国严守秘密。”
  这个文件的内容分为二项：一是条款，预备以条约的形式订立；一是觉书（中国方面称为劝告书），准备以提文方式成立。
  袁把条文略略翻了一翻，就说：“请贵公使去找外交部商谈”。
  国际间的交涉，在第二次世界大战后，外交活动已不拘泥于形式了，可是在第一次世界大战前后，外交谈判还是很保守的，一个国家的公使，要求和驻在国进行外交谈判，只能通过驻在国的外交部，如果直接去找驻在国的皇帝或总统，在当时是极不合理，极没有礼貌的事。日本竟命令驻华公使当面向袁递交秘密条件的文书，实在是当时国际外交史上空前未有的举动。
  世间事，越想秘密，越易泄漏。日本向中国要求秘密谈判的消息，在中国各报都刊登了出来，外国报纸的驻京访员也纷纷撰写长电回国。美、俄、英三国乃电令各该国驻日公使向日本外务部要求，希望获知中日秘密谈判的内容，尤其是日方的条款。