新约法还规定立法机关采取一院制，除立法院外，另设“参政院”为总统咨询机关。立法院组织法和议员选举法均由约法会议制定。立法院未成立前，由参政院代行其职权。关于宪法问题，参政院成立后，推举参政10人组织宪法起草委员会，完成宪法起草工作，经参政院审定，由总统提交国民会议议决后公布。参政院和国民会议组织法均由约法会议制定，参政院参政由总统直接任命，国民会议由总统召集及解散之。
  在讨论新约法过程中，满场都是唯唯诺诺，只有一个议员提出反对，他是张其锽。张是广西桂林人，字子武，进士出身，清末曾在湖南任南武军统领，和谭延靦私交甚笃。他反对总统有颁给爵位之权，因为这样的总统太像皇帝了。他的意见才一提出，就受到全场的嘘声，他乃拂袖而去，不提辞职和请假，就跑回南方。这一来，吓得他的保举人李经羲上呈自请处分，袁在呈文上批了“追赶回京，交部议处”八个字。
  新约法颁布后，国务院正式撤销，代替国务总理的是国务卿，国务卿只是总统属下的一个办事人员，这和内阁总理的地位大为悬殊了。国务卿一词是从美国官制中搬来的，并且是日本人翻译的官职，本来就似通非通，可是，袁对这个“卿”字很感兴趣，因为卿和皇帝接近，正好移花接木。
  民国3年5月1日，约法公布的当天，袁下令撤销国务院，在总统府内设立政事堂，派徐世昌为国务卿，以孙宝琦为外交总长、朱启钤为内务总长、周自齐为财政总长、段祺瑞为陆军总长、刘冠雄为海军总长、章宗祥为司法总长、梁敦彦为交通总长、汤化龙为教育总长、张謇为农商总长。这张名单的主要部门仍是熊内阁的人马，只留了两个冷衙门位置给进步党。徐世昌被呼为相国，政事堂设左右丞各一人，以杨士琦为左丞，以徐的旧僚属钱能训为右函。派张一廏为政事堂机要局局长。又设陆军大元帅统率办事处，派荫昌、王士珍、萨镇冰为办事员。总统府秘书更名为内史，秘书长梁士诒去职，改任税务处督办，由副秘书长阮忠枢升任内史长，曾彝进及王式通为内史副长。
  这样改革，把内阁总理变成了总统的“承启处”。
  梁士诒离开了总统府，但他进一步抓住了全国税务，所以他还是一个有实力的人。最难过的有两个人，一个是政治会议议长李经羲，他到北京来，就是为了要作国务总理，想不到如今落了空；一个是以新朝宰相自居的杨度，他满以为自己是袁袖中的新人物，不料袁却选了旧古董，把徐阁老从遗老博物院请出来，使他一场春梦惊醒了。原来他在总统府中，袁指定纯一斋为他下榻处，以便秉烛夜谈，自徐拜相后，杨就绝足不入公府，以折柳章台自遣。
  其实，袁的总统制不待约法颁布便早已施行，在民国2年前，总统府官制，除秘书厅外，有护卫提调处、军事处、外务处、财政处、总稽核处。民国3年起，改为秘书、承宣、军事、交际、顾问五厅和侍卫处。各厅职官有所谓“监”、“少监”、“丞”、“郎”、“舍人”、“参议”种种。有的属于名誉职，顾问月薪自800元至数千元，咨议则三五百元。
  在总统府挂名的，有清朝旧官僚，有民国卸任的官吏，有奔走南北的时髦政客。袁以网罗人才为名，以为可使天下英雄入彀。这些“人才”越积越多，袁自己也记不起有多少。当时北京报纸上对此曾极尽讽刺之能事，议会亦有：“请将府中官制提交议会审查”一案。
  约法会议以：“春秋著大一统之文，孟子垂定于一之训”作为施行总统制的论据，这也只是矫言强辩罢了。
  六十一、徐世昌出山复古
  徐世昌和袁是真正的老朋友，他们订交于布衣时代，走上宦途以后，彼此互相援引，袁成立北洋军后，为了避免清廷的注意，曾拨一部分北洋军给徐带到关外，那时徐任东三省总督。慈禧去世，袁被勒令回籍“养疴”时，徐等于是袁在北京的灵魂。辛亥革命后，清廷再度起用袁便是徐奔走彰德与北京之间所策动的。所以袁、徐两人的私交，确是比其他人深得多。不过徐自辛亥革命后，便以“遗老”自居，“耻食周粟”，他避居青岛，不问政治。民国2年12月13日北京举行光绪帝后“奉安”大典时，他曾悄悄地来过北京一趟，他宣称来京目的是为了参加奉安典礼，顺带祝贺老朋友就任民国大总统。袁就任大总统后，曾颁给徐“勋一位”，他拒不接受，仍回青岛。
  据说，当袁有意请他赴京时，袁“太子”克定的劝驾最为有力。袁克定极不喜欢梁士诒，有人献议克定，把徐请出来，是打击梁的好办法。袁克定由京中赴河南，便力请徐来彰德，徐未答应，可是双方往来了好多信札。
  民国3年2月，袁特请徐的门生王揖唐专程到青岛促驾，并带了一封很恳切的亲笔函，徐被老朋友这番诚意所感动，一方面也觉得这位老朋友的威权日益显赫，于是才命驾动身，于3月29日到了北京。
  袁于5月1日明令撤销国务院时，同时明令任命徐世昌为国务卿，可是，徐表示不肯接受。袁派孙宝琦、段祺瑞二人前往劝驾，徐还是一副遗老的模样 ，怎么劝也不答应。搞得段祺瑞有点光火了，大声说：“菊老（徐字菊人）老是不肯出山，岂不辜负总统一片苦心，叫我们如何复命？”徐这时才改变了口气，作出很痛苦的表情说：“当然，我不好意思不帮老朋友的忙，好吧，我就暂时出来过过渡。不过，民国官俸我是绝对不能领受的。”
  孙、段向袁复命后，袁很高兴，立刻把自己办公的遐瞩楼腾了出来，改为政事堂。自己则搬到同一院落的春藕斋办公。由于总统和国务卿办公的地点都在同一个院落，因此袁便常常跑来和徐聊天。
  袁对徐特别尊重，他叫手下人尊称徐为老相国。徐到任刚满一个月，因为他宣称不受民国官俸，可是老朋友最懂得老朋友的脾气，袁吩咐主计处，在总统交际费项下，拨出4000元送徐，因为这笔钱是从老朋友荷包里拿出来的，徐便欣然收下。
  政事堂既设在含和殿后的遐瞩楼，它的所在地可谓一半在总统府，一半在旧国务院。只有印铸局本就在院外。政事堂左为机要局，右为左右丞休息所，政事堂公所则是旧国务院址。政事堂之组织细则为：（一）国务卿有参与军事之权 ，军事会议国务卿得列席；（二）对外公事均以政事堂名义行之；（三）国务卿于政事堂范围内得发堂谕；（四）国务卿得召集各部总长在政事堂会议。照上述各点，国务卿实质上的职权，远超出前此国务总理之上。各部除例行公事得自行办理之外，主要的均须国务卿核准，所以各部总长对国务卿颇有从属关系，当时还有一项规定，即外交、内务、交通、财政、陆军五总长，规定每日必须谒见袁，谒见时由国务卿率领。
  徐对朋友说，国务卿的冗忙，并不下于清朝兼管各部的军机大臣。这位老相国每天起身甚早，8点后盥洗完毕即办公，至9点钟即至总统府，至10点钟偕左右二丞杨士琦、钱能训入谒袁议论国事，11点钟到政事堂办公，12点钟午膳，有时陪袁共食，有时则和杨士琦、钱能训共食。下午2点钟休息，至四五点钟起办公到晚上10点钟。
  政事堂下六个局是机要局、主计局、铨叙局、法制局、印铸局、司务局六局。最忙的是机要局，机要局除了局长张一廏外，还有两位副手是冯学书和郭则云。张一廏最勤，每天早上6点就开始办公，杨、钱二丞则7点上班，把张整理出来的公事复核，然后向徐呈阅。张一廏和袁的关系也很深，在此以前，梁士诒虽权倾一切，可是张也是一位红牌秘书，他不属哪一派系，据说徐世昌的出任国务卿，袁、徐之间的许多细节都是张从中间传述。主计局长吴廷燮，一向和徐的关系很深，熟于政要和考据，文学见长，人以道学先生目之。主计局是一个居高临下的财政机关，旧日总统府内的财政会议即合并于主计局。吴不是财政专家，出长主计，令人有才非所用之感。吴有鉴及此，乃在财政考据方面发表“权威”意见，诸如中国田赋簿籍之数，税法因革之原，他都考之有据，还著了一本《清理财政考略》专书。主计局设在怀仁堂，即清朝的仪鸾殿。铨叙局、印铸局、法制局都是旧人，司务局是专办庶务，局长是曾随徐在东三省的旧人吴芨孙。
  徐世昌出山后，自有他的作法，他认为“为政不在多言”，过去阁员入阁之初，总是长篇大论的发表政见 ，结果则是一事无成，焦头烂额。如今大乱之后，惟求休息，所以不敢有新政发表，只求择可行的行之，不可行的不行，行而有成效的就是善政，相反的就是恶政。他说：“如果大家讥笑我无所表现，我也不敢辞，今天大家拉我出来，或者就是因为我的这种特性。”
  然而徐的特性是什么呢？具体言之是“复古”！
  “复古”，并不是徐的倡始，其实正是袁的本意。任何一个新旧蜕变的时代，旧的阴影总是时隐时现，袁的北洋系根本是个旧东西，他不是一个非常人，无法除旧立新。自民国成立以来，一般武人、大吏和无行文人，其头脑顽固的自不必论，大多数则是争妍希宠，以求升官发财，我们随手拣来就有许多证据。
  一、元年三月三日，东三省都督赵尔巽下令：“共和既定，即应解散党禁，勒令复业。近闻南省党人尚有潜伏奉省各地，无资回籍者 ，统限于五日内赴就近官署报告，酌给川资，限速出境。”