在几次的御前会议上，朝臣分成了二派，展开了激烈的争论。
  但争论的焦点不是立不立宪，而是立即使行预备立宪还是缓行预备立宪。
  亦劻、袁世凯、徐世昌等人主张，立宪有利无害，符合民意，应从速实行。
  孙家鼎、铁良、翟鸿楫等人认为，中国国情不同，实行立宪必然导致执政者没有权力，想办什么事办不成，为祸国家。
  孙家鼎等人认为：人民什么都不懂，给他们权力他们也不知道怎么用。给他们权力，他们反而会成为负担。如果实行地方自治，地方政权一旦被坏人掌握，会导致民怨，他们就会怪罪于最高统治者，而最高统治者也拿这个坏人没办法。需要时间启发民智，需要等待人民觉悟。
  但主张马上开始的人则认为，国民素质的高低，在于**的引导，如坐等提高，则永远也不能立宪。只有先行立宪，才能引导和提高国民的素质。正因为中外国情不同，才实行预备立宪，而不是马上立宪。
  事情总是越辩越明，而且大家也没有根本的分析，最后还是达成了一致意见，就是马上着手预备立宪。
  接下来“面奏二宫，请行立宪”。
  八月二十九日，慈禧召开御前会议，进一步听取大家的意见。
  九月一日，朝廷发布上谕，仿行宪政，从改革官制入手，预备立宪基础。
  这样，国家就正式开启了预备立宪。
  朝廷就此发布的太后懿旨，是袁世凯起草，足见他在立宪运动中所起的作用有多重要。
  太后懿旨写道：“现在各国交通，政治法度皆有彼此相因之势，而我国政令，日久相仍日处阽，忧患迫切，非广求智识更订法制，上无以承祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望，是以前派大臣分赴各国考察政治。
  “现载泽等回国陈奏，皆以国势不振，实由于上下相睽，内外隔阂，官不知所以保民，民不知所以卫国。而各国所以富强者，实由于实行宪政取决公论，军民一体，呼吸相通博采众长，明定权限，以及筹备财用，经画政务，无不公之于黎庶。
  |“又兼各国互相师法，变通尽利，政通人和有由来矣。时处今日，惟有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家人万年有道之基。但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民荫昭大信。
  “故廊清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各国法院详慎厘定，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以为预备立宪基础。
  “着内外臣工，切实振兴，力求成效，俟数年后规模初具，查看情形，参用各国成法，妥议立宪实行期限，再行宣布天下，视进步之迅速，定期限之远近。着各省将军、督抚晓喻士庶人等，发愤为学，各明忠君爱国之义，合群进化之理。
  “勿以私见害工益，勿以小忿败大谋，尊崇秩序，保守平和，以预储立宪国民之资格，有厚望焉。”
  清廷行动很快，预备立宪遵从袁世凯的意见从改革官制入手。
  一九零六年的九月二日，也就在朝廷发布仿行立宪上谕的第二天，清廷宣布以载泽为首，由袁世凯等十四名朝廷重臣参与，“共同负责编篆官制”，也就是搞一个机构改革的方案。
  立宪是袁世凯领衔奏请的，预备立宪从官制改革入手也是袁世凯提出来的，我们知道，袁世凯又是个干事的人，不管干什么都是全身心投入的人。所谓以载泽为首，也就是挂个名而已，真正主持这件事的，自然成了袁世凯。
  九月四日成立编制馆，组成了由杨士琦、孙宝琦具体负责，金邦平、张一麟、汪荣宝、曹汝霖为成员的，官制编篆起草委员会。
  不久章宗详、陆宗舆也参加了进来。
  办公地点就设在北京海淀的朗潤园。以上这些人除了袁世凯的幕僚之外，就是从国外回来的留学生。
  这些人思想前卫，眼界开阔，敢想敢干。
  其中四个留学生，也就是汪荣宝、曹汝霖、章宗详、陆宗舆被当时的人们称做官制改革的“四大金刚”。
  袁世凯几乎一直在那里亲自坐镇，和这些年轻人在一起，他也很振奋。觉得自己也回到了年轻的时候。
  一个月后，官制改革的方案制订出来了。
  主要内容除了裁撤军机处、吏部、礼部、都察院，合并精简一些机构外，增设了审计院、资政院、大理院、行政裁判等具有现代性质的行政机构。
  依据内阁官制，内阁政务大臣由总理大臣1人、左右副大臣各1人，各部尚书11人组成，“均辅弼君上，代负责任”，“凡用人、行政一切重要事宜”，由总理大臣“奉旨施行”，并有“督饬纠查”行政官员之权；皇帝发布谕旨，内阁各大臣“皆有署名之责，其机密紧急事件，由总理大臣、左右副大臣署名”，关涉法律及行政全体者，与各部尚书联衔署名，专涉一部者，与该部尚书共同署名。
  成立责任内阁无疑比过去不负政治责任的军机处是前进了。但是，如此之内阁是不是真正的资产阶级立宪国家的责任内阁呢?显然不是。
  从形式上看，君主立宪国家的总理大臣只有1人，这一方案则增设了两名副大臣，认为“维新伊始，机务尤繁，不可无分任之人为之参赞，必援立宪各国首辅一人之例，尚非其时”。
  从内容来看，一般君主立宪国家的责任内阁均对国会负责，国会是资产阶级民主在政权组织形式上的主要体现。尽管袁世凯认为目前条件不成熟，国会一时难于成立，然而作为一个全面的预备立宪的改革方案，也应将国会的性质、权限以及与责任内阁的关系等等明确规定下来，以便向着这个目标迈进，体现立宪的基本精神。
  这个草案最核心的内容是设立责任内阁，主管国家行政事务。把这个方案拿出来后，袁世凯可谓春风得意，豪气干云。
  让他想不到的却是遭受到了一连串的打击。
  我们说过了，一般说来，一个人努力做事，也做出了很突出的成绩，一般说来是会受到上方的肯定的，袁世凯也不例外。
  他在直隶的政绩，有目共睹，因此朝廷之中对他是一片赞扬之声。
  但是，自从袁世凯热心朝廷事务外，形势变了。
  特别是一九零六年以后 ，革命党人常以反满为口号。比如中.山先生提出的驱除鞑虏，还我中华。这样，在清廷的满人中也出现了排汉的思潮。
  对汉人处处猜疑，不信任，特别像袁世凯这样的手握军权的一方诸侯。
  也就是说，在朝廷，已经有好多人看袁世凯不顺眼了，只是苦于无处下手，苦于找不到机会。
  这下子机会来了，也有处下手了，就是袁世凯拿出的这个官制改革的方案。
  所有的改革其实也是利益的再分配，别的事情可能都还好办，一牵扯到个人利益，事情肯定麻烦。
  而官制改革能不牵扯到个人利益吗？
  很多人都是立宪的积极支持者，或许，他们都觉得自己会从官制改革中有所得，因为人们差不多都有一个弱点，缺少自知之明。正如人们常说的，当事者迷，旁观者清。
  但是，当大家看到官制改革的方案时，多数的人看到的是自己的利益受到了损害。
  比如，新政的官制改革的方案规定，官员不得兼职。
  担任财政部尚书和练兵处会办的铁良，只能出任内阁副总.理，失去财权和军权他如何受得了。
  在此其间，铁良和袁世凯，曾经做为朝廷派出的阅兵大臣，参加了在河南彰德举行的南北新军秋操大演习。
  参加秋操的北军是袁世凯麾下的，北洋军的第一、四、五、六镇的一个混成镇和和一个混成协，段祺瑞为总统官。
  南军为湖北的第八镇和河南的第二十九混成协，张彪是总统官。
  在演习中，铁良和良弼看到北军的军容和军貌，及其在秋操中的表现，对袁世凯手握重兵疑惧心理陡增，排袁之心也就越发强烈。
  于是，这些满坏热情的人们，用了一个多月时间，呕心沥血搞出的官制改革方案，成了众矢之的。
  被触及到个人利益的人就不用说了，早就看袁世凯不顺眼的人趁机跟着起哄，他们可不管这官制改革的方案好不好，因为是袁世凯搞得就反对，是为了反对而反对。
  于是，袁世凯几乎成了人人喊打的过街老鼠，成了大家的公敌。